经济观察报 记者 田鹏 孙丽朝 原定于9月中旬在天津市人大进行的《天津市控制吸烟条例（征求意见稿）》（下称控烟条例）二审很有可能会被推迟。

表面的原因是“项目太多，9月共有18项议题”，但天津市人大常委会法制工作委员会（下称法工委）主任高绍林同时也强调，公共场所控烟的立法非常复杂，有很多困难，应该想得更充分一些。

最令高绍林担忧的是立法之后的执行问题，“如果变成一纸空文，视若儿戏，对法治建设不利”。他将控烟立法视为其30多年立法工作中，挑战性最大的一次。其他的立法不会有这么多潜在的违法行为人。而天津市有1200万人口，其中27%的人吸烟。“（法规）写出来不难，让人们表面上接受也不难，但让人们改变习惯难。”

法工委提出了两条要求：一是，明确有关部门的分工细节；二是，制定执法细则，明确如何执法。

制定执法细则的任务落在了天津市疾病预防控制中心非传染病预防控制所所长江国虹肩上，她是天津市控烟立法的主要参与者之一。

在上个世纪90年代，中国很多地方政府已经进行了有限的控烟立法，但执行效果不佳，法规沦为一纸空文。而这一轮按照《烟草控制框架公约》（下称公约）第8条及其实施准则进行的控烟立法努力，不仅在未来面临同样的执法难题，甚至在立法阶段就因可执行性的问题而遭到阻滞。天津遭遇的难题并不是孤例，在其他城市情形类似：在南昌，原本较早展开的控烟立法被搁置，理由同样是可执行性问题；而在已经立法成功的哈尔滨，未来如何执行是立法者和执法者面临的严峻挑战。

地方推动中央

2006年1月9日，《世界卫生组织烟草控制框架公约》在中国正式生效，《公约》为全面履行公共场所防止烟草烟雾接触的义务设定了5年的过渡期和准备期，按照要求，2011年1月9日，中国应该实现在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所中全面禁止二手烟雾，但中国履约失败了。

今年1月发布的《控烟与未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》对中国的现行控烟政策和执行效果持负面评价：国内现有的法律法规与《公约》的要求存在巨大的差距；中国控烟系列政策执行不力，效果不佳。

虽然根据国际上的成功经验，控烟要依靠立法来实现，但报告的主要作者之一、原国家控烟办公室主任杨功焕认为，中国的控烟立法在国家层面，来自烟草专卖局（公司）的阻力很大。卫生部相对弱势，且不积极，至今也没有向国务院法制办提出按照第8条及其实施准则要求的法规草案。

在此背景下，推动控烟立法的努力转向地方，希望现在地方取得进展，进而推动国家层面的立法。

这一轮包括天津、哈尔滨、南昌等城市的控烟立法是由“无烟环境促进项目”提出促进。该项目由彭博慈善基金会资助、中国疾病预防控制中心和国际防痨和肺部疾病联合会(UNION)协作开展。项目遴选了天津、重庆、沈阳、哈尔滨、南昌、兰州、深圳7个城市，给予技术和资金支持，推进控烟。北京、上海、杭州因为已有相关立法或政府令，未加入该项目。

该项目中国合作方的负责人杨功焕认为控烟立法在地方较易实现的原因在于：一是，地方政府出于城市形象、城市环境等方面的考虑，有控烟的意愿；二是，烟草税收主要经由国税系统汇集到中央，地方只有少量的烟叶税收入，受到烟草行业的利益牵扯较少。

同时，大背景的变化，也影响了地方控烟立法。今年3月，国家“十二五”规划纲要公布，其中有“全面推行公共场所禁烟”10字。

49版的草案

在天津，作为项目申请人的江国虹负责起草《控烟条例（草案）》。她的经历显示了由疾控部门推动控烟立法的艰难。

首先，天津市疾控中心归市卫生局疾控处管辖，而负责立法的部门是法规处，负责执行的是卫生监督部门，仅在天津市卫生局内部就“横跨”了多个部门。“各部门间协调难度可想而知。”江国虹表示。

《控烟条例（草案）》提交给市卫生局领导层之后，又由负责“法规、防疫、监督的3个（副）局长与天津市的32个‘委办局’协调”。经过反复修改，形成了第35版草案，再提交给市政府法制办。

“在地方，如果从疾控中心开始，打报告给卫生局，通过卫生局法规处，到市政府，再去协调政府法制办，基本上做不成这件事情。”杨功焕说。

所以，无烟环境促进项目选择和地方政府合作，要求申请该项目城市的市长或分管副市长做出承诺，答应能达到项目的要求。中国疾病预防控制中心控烟办研究员杨杰表示，在地方推进控烟立法的重点在于建立有效的协调机制。

该项目在多地的市政府法制办得到了支持。在最先实现立法的哈尔滨，就是因为获得了法制办的支持，控烟立法才得以进入2010年的立法计划。

天津市法制办对《控烟条例（草案）》抱支持态度，但要求卫生部门做出修改。江国虹表示，其中争议最多的是如何圈定禁烟场所、社会能否接受、谁来执法等。

另外，法制办也需要征求和协调各方意见。比如说，财政投入不增加，没有编制，谁来执法？法制办要说服公安、工商等9个相关部门承担控烟立法之后的执法责任。“最难的是公安。拒不接受执法责任，还给了书面理由，加盖了公章，”江国虹说，“后来还是法制办与公安局协调多次之后才得以解决。”

最后，法制办征求了39个“委办局”的意见，形成了第49版草案，向社会公开征求意见后提交给市政府常务会议，之后送到市人大。

在市人大，《控烟条例（草案）》先由教科文卫委员会一审，顺利通过，递至法工委。因执法难题，法工委主任高绍林明确表示，9月不会进行草案的二审。

执法更难

在各地方的控烟立法过程中，难以执行成为最难以逾越的障碍。不仅在尚未完成立法进程的天津、南昌如此，在已经完成立法的哈尔滨也如此。

在草案已经通过一审的天津，法工委对《控烟条例（草案）》进行了一些修改。

天津市《草案二次审议建议对照稿》中有“禁止吸烟场所的所在单位主要责任人是本单位控制吸烟工作的第一责任人”的规定，对违反规定的单位处5000元罚款，这个处罚的力度较之初版已经大为减轻，但比初稿多了对单位法定代表人或者非法人单位的主要负责人处500元罚款。

个人罚则的设置也有波折。一审后，法工委中曾有意见要取消对个人的罚则。但江国虹等人认为如此《控烟条例》将难以执行。她举例说，老两口开了小饭店，有人在他们店里吸烟，只罚老两口不公平，对吸烟的个人也缺乏约束力。二审稿中，对个人的罚则得以保留。

高绍林则反复强调法规要有可执行性，“千万不能成为空话”，应该“慢慢来，不能着急”；因为天津与香港、台湾等有严格控烟法规的地区不同，“在台湾，（因违反控烟法规）收到罚单，不交罚款就不能出境，在天津则做不到。”

在南昌，控烟立法因被指为“不具有可操作性”在市人大未能通过审议。反对的声音来自在南昌对控烟立法有重要影响的江西师范大学政法学院副院长、南昌市人民政府立法顾问熊时升。

他强调中国的城市在社会经济发展水平、市民的素质、政府的管控能力、法制环境等方面都与发达国家城市有差距，“（如果立法的）现实可实行性太差，不具有可操作性。只能放在那里看，没有办法用。要求南昌市所有公共场所全面禁烟，脱离了国情、省情和市情，这做不到。”

先行者哈尔滨

在做出承诺的7个城市中，哈尔滨是唯一控烟立法通过了人大审议的城市。

哈尔滨的整个立法过程异乎寻常的顺利。5月26日，哈尔滨市人大常委会以35票支持、5票弃权、2票反对，表决通过了《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例（草案）》；8月10日，黑龙江省人大通过合法性审查，批准该草案。

但熊时升的质疑是：“立法了又怎么样，你做得到吗?”“在征求意见阶段，反映最多的，疑虑最多的是能不能执行。人大的领导，政府的领导，社会公众，各界都有这个疑虑。说执行不了的话，还不如不立。”哈尔滨市政府法制办党组书记单国俊说。

哈尔滨提出的解决方案是：场所分类管理，执法部门分类监督，政府统一协调。“执法的主体是卫生局，已经成立了协调机构创建无烟环境领导小组，9个政府部门，3个执法机构都要参加，办公室就设在卫生局，由他们对整个的执法行动，进行统一的组织协调指导。”单国俊介绍说。

很多人也担心哈尔滨的政策有可能“悬空”。比如，有些场所的过渡期没有明确的时间限制。

对此，单国俊表示，“这个过渡期长短由政府来定，过渡期内有一部分房间和楼层能够吸烟，但缓冲期结束后，必须全面禁烟。过渡期的长短还没有定，控烟办要求别时间太长，我们初步想法是不能超过两年，从8月10日开始算。”

而对于市政府大楼的监管则交由局级的政府机关事务管理局。实际上，对于政府部门的监管，尤其是拥有个人办公室的高级官员的监管出现过反复和松动。单国俊透露，在立法过程中，市政府的草案里个人办公室没有含在禁烟范围内，到市人大之后，把这块又加进去了。

《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》的实施计划正在由市卫生局制定，具体的执行时间未公布。