张斌

酝酿了五年之久的规范银行破产的相关规定有望在2013年上报国务院。

该破产条例由银监会负责牵头，央行等机构参与起草，因涉及众多各部门的意见，又历经金融危机，因此进程缓慢。

“今年应该会拿出一份方案上报国务院，新一届政府成立后，李克强总理曾重点提及此事，要求年内上报方案。”一位接近银监会的人士说，“不过进程仍然缓慢，部门协调和条例的相关范围是目前的瓶颈所在。”

“最后呈现在大家眼前的很可能是《商业银行破产条例》，而不是之前一再讨论的《银行业金融机构破产条例》。”上述接近银监会人士透露。

总的原则并无改变，仍然主要考虑四个方面：第一，破产预防的原则;　第二，稳定原则，防止破产引起系统风险;　第三，成本最小化原则;　第四，损失的合理分担原则。

存款保险制度与《商业银行破产条例》唇齿相依。据了解，央行已将存款保险机制的方案上报国务院，“存款保险制度会在《商业银行破产条例》推出之前或同时公布于众，目前来看，先行的可能性更大。”央行一位人士透露。

千呼万唤始出来

《商业银行破产条例》的起草历史要追溯到六年前。

2007年6月实施的《企业破产法》明确指出，金融机构涉及破产问题时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。监管机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。

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在《企业破产法》的基础上，银监会和央行开始讨论起草针对银行破产的《银行业金融机构破产条例》。

但是，与一般企业相比，银行业金融机构具有一些特殊性，银行一旦破产会涉及整个金融系统和社会的稳定，所以几经波折，迟迟难以成形。

中国政法大学民商经济法学院院长王卫国曾参与了《银行业金融机构破产条例》起草的前期工作。

据他介绍，2007年12月国务院法制办就开始酝酿起草关于银行业破产的条例，委托银监会负责。2008年3月拟出了初步提纲，4月份完成初稿。后期又多次修改，开过小范围的研讨会，2009年初成基本稿。但当时全球金融风暴的影响开始在中国凸显，金融稳定成为重中之重。“立即出台这个条例将会对社会带来什么样的影响当时都吃不准，所以还是以大局为重，尽量采用有利于稳定市场信心的选择，于是停了两年。”王卫国说。

2011年年中，《银行业金融机构破产条例》的起草再次重启，并在监管层内部达成了比较一致的思路，即金融机构在破产问题上采取分业立法、监管的模式，银行、保险、证券分别制定相应法规。

2013年两会期间，全国政协委员、银监会副主席蔡鄂生表示，监管部门对“影子银行”的规模还没有测算。“我们考虑的是如何化解风险，而不是简单的数量概念。”蔡鄂生再次建议，应尽快出台金融机构破产条例，建立和规范金融机构的市场退出。

目前，中国在相关制度构建的知识准备和政策研讨等相关方面都比较成熟。“年内将草案上报应该是确定的，但是何时能够正式推出，还要看国务院的意见。”上述接近银监会人士说。

瓶颈尚存

抛开金融危机的影响，银行破产法规迟迟未能出台还有其他两个因素。

上述接近银监会人士说：“首先是各部门之间的协调问题，最主要的反对声来自央行，他们认为如果《存款保险制度》完成并推出，那么完全不需要再制定银行破产的相关规定，这是主要矛盾。”

中国在探讨建立金融机构市场化退出机制时，一个不容回避的制度安排就是存款保险制度。而核心在于，建立市场化的风险补偿机制。因此，存款保险制度是《银行业金融机构破产条例》的先行条件。“一旦银行进入破产程序，破产成本怎么核算，由谁来承担这个成本又是一大问题。是用央行的钱还是用风险保障机制的钱，还是债权人来承担，都需要明确的说明。清理完债务之后，是让其退出，还是让其他人接手，又涉及重组问题。”中国社会科学院金融研究所银行研究室主任曾刚说，这都是与存款保险制度息息相关的问题。

“存款保险制度的相关规定解决了这些问题，是否仍需要银行破产条例？”上述接近银监会人士说，“我认为短期内存款保险制度能够解决上述问题，但是长远来看，银行破产条例应进入立法。”

存款保险制度于1993年正式提出，央行金融稳定局设立了存款保险处来专门研究存款保险制度的设立，但时至今日仍未出台。

“存款保险制度是央行牵头在做，目前方案已经完成，只剩下正式下发文件这个环节，只是在等待发布时机。”上述接近银监会人士说，“这个方案应该早于银行破产条例下发，如果工作进展得快，也许会同时。”

他还说：“这是目前草案的一个主要瓶颈，与其他部门的协调工作有的刚刚开始，有些还没有启动，时间非常紧张。例如与最高人民法院协商破产判定的问题，与税务总局协商如何给即将破产银行或者重组银行申请税收优惠的问题，这些都是绕不过去的。”

另一个主要的瓶颈是条例的范围。

最初的设想方案是涉及整个金融机构的破产条例，到2011年，监管层达成比较一致的思路是，金融机构在破产问题上分业立法监管模式。银行、保险、证券分别制定相应法规。这个条例只针对银行业，并偏重行政监管。这个条例并不过多涉及司法程序，因为已经有《企业破产法》这个法律基础，而是更倚重迅速的行政处置机制来解决危机，因此在这个条例的名称设立上还有些犹豫。

今年公布的最终方案可能会范围进一步缩小至《商业银行破产条例》，“不过这个想法还没有和国务院最终沟通，是否确定到这个范围也不一定。”上述接近银监会人士说。