社保法三审“养命钱”可能纳入人大监督

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2009-12-24

王毕强

经济观察报记者王毕强 12月22日-26日召开的全国人大常委会第十二次会议，将对《社会保险法》草案进行第三次审议，对此记者近日采访了有关专家。

有关专家表示，本次会议审议的《社会保险法》三审稿，在一审和二审稿审议的基础上，可能对社保基金的信息披露和监督，做出重大调整。其中，将有可能首次明确，社保基金要定期向社会公布收支、运营等情况。

与此同时，为了进一步确保社保基金的安全，有可能规定由各级人大及其常委会，通过听取和审议本级政府专项工作报告，以及进行执法检查等方式，对社保基金进行监督。

近些年，社保基金领域频频爆出大案，很重要的一个原因就是运作不透明，并缺乏有效监督。

安全——人大监督

近年来，伴随着上海社保基金案等一系列案件的爆发，以及公众对全国社保基金亏损的担忧，使得社保基金的安全和监管问题成为社会关注的焦点。

而现行的由财政和社会保障部门，共同对社保基金的安全进行监管的体制，在取得一定成绩的同时，也存在着即当裁判员，又当教练员的隐患。因此，社保基金的安全监管问题，也是立法部门和有关政府部门迫切需要解决的重大问题。

“人大通过行使监督职能，要求社保基金进行公开信息披露，对社保基金的管理、运营，以及保持政府信誉具有积极的作用。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授说，社保制度是国家以立法来建立的强制性制度，它的实施理所应当接受人大监督。

各级人大及其常委会可以通过听取和审议本级政府的报告，以及开展执法检查等形式，对社会保险的发放是否到位、资金是否安全、信息披露是否充分、参保人信息是否对称等事项进行监督。

社会保险属于政府和公民签订的社会契约，涉及到政府的信誉和参保人的利益。因此，必须加强信息披露，解决委托人和代理人之间信息不对称的问题。

她认为，如果《社会保险法》做出这项规定，将使人大及其常委会在民生保障上发挥更多的作用，可以让社会保险制度与老百姓的利益贴的更近。

杨燕绥同时建议，各级人大及其常委会的监督是非常重要的，但同时还应该发挥工会、参保人和专业机构的监督作用。

运营——保值增值

“社保资金只能用于法律规定的社保项目，任何政府部门和领导都没有权利挪用。”杨燕绥表示，需要通过立法明确社保资金的使用方向，并对社保资金的使用范围作出明确规定。

杨燕绥介绍说，在《社会保险法》的较早版本草案中曾经出现过，社保资金可以用于其他用途，但在专家们的建议下，删除了这项规定。

据有关专家了解，《社会保险法》三审稿中对社保基金的运营原则作出了规定，即在社保基金安全的前提下，可以对基金进行保值增值的运营。

这是否意味着，社保基金可以进入股市等资本市场？有关专家透露，在现有的《社会保险法》草案中并没有对此作出详细的规定。

“有一部分钱进入市场并不可怕”，杨燕绥说，本次金融海啸的经验表明，专业化、标准化的基金运作并不会给社保基金造成损失。

在1998年之前，社保基金的运营比较混乱，而1998年以后，社保基金就躺在财政专项账户中吃利息，再没有进入资本市场。而这期间的储蓄利率低于当期通胀率，社保基金实际上在不断贬值缩水。

杨燕绥认为，《社会保险法》有必要对哪些基金可以运营，以及运营的模式做出明确的规定，并建立社保基金受托人的退出机制和信息披露机制。

根据国际劳工组织1953年102号公约的规定，社会风险大致可分为养老、医疗、工伤、失业、生育5种。由于风险的不同，相对应的5种基金的性质也会各有不同。

“把事情交给好人来做，那什么是好人呢？就是要选择业绩好的专业机构来运营社保基金，并对其进行监督。”

受托人既可以是官方的也可以是民间的。社会公众所熟悉的全国社保基金理事会，是属于公共受托人。

此外，杨燕绥建议，应提高社保经办机构的内部风险控制，加强其人员和系统的能力建设。

眼下，公众和部分官员对社会保险的概念存在比较严重的混淆。

全国社保基金理事会，是财政拨付的社会保险风险储备资金，主要用于弥补由于通货膨胀和今后人口老龄化高峰期等因素，引发的社保资金缺口风险。

其与《社会保险法》中所指的社保基金并不是一个概念。《社会保险法》中的社保基金是养老、医疗、工伤、失业、生育5种法定社会保险的保险金。每个人缴的保费，进入到本省的省级统筹账户。

杨燕绥预计，未来全国社保基金理事会可能会负责一部分社保资金的运作，比如个人账户的做实。

而几年前震惊全国的上海社保案，则属于企业年金，并不在《社会保险法》的范畴之内。企业年金属于补充保险，是社保制度的第二支柱，应由企业年金条例来规范。

构成——中央预算

据悉，此次修改，有可能对社保资金的来源进行明确。

“1991年开始的养老制度改革和医疗保险改革一直进展不顺利，主要原因就是缺乏政府财政预算支持。”杨燕绥说，如果《社会保险法》三审稿能首次明确全国社保基金由中央财政预算拨款，将是本次立法的一项重要成果。

这是因为，社会保险与商业保险有着明显不同，是由政府主导。因此在《社会保险法》中首先就要明确筹集资金的问题，也就是政府对社会保险给予什么样的财政支持。而这种支持要通过政府财政拨款来实现，进而就要对财政预算的流程加以明确。

而现行的制度，并没有对社保基金的资金构成作出明确规定。

杨燕绥认为，应从三个方面实现这项预算：一是补进口，即对缴费困难的个人加以补贴；二是补出口，即对地方社保支出经费不足的给予补贴；还有一个非常重要的是对参保人进行减税和延期征税，这是进行暗补。

但杨燕绥也表示，据其所知，目前的草案中尚没有如此细化。她认为，仅仅规定社保基金由中央预算构成，还不能解决社保资金使用中遇到问题。“财政应对社会保险的这些项目分别进行预算，并通过立法加以明确。”