财政政策是否需要调整？

席斯赵宇新

中国经济已开始出现企稳回升迹象，宏观调控已经由保增长变为调结构，各方面的政策也在做出一些相应的配合，货币政策已开始微整，那么，下半年，财税政策将有何变化？

由此，我们特别邀请国家发改委经济所财政金融研究室副主任刘国艳、中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军、渣打银行中国区宏观研究分析师李炜一起讨论。

下半年财政收支形势

刘国艳：全国上半年财政收入是负增长，但由于当前的宏观经济出现了一些积极变化，为下半年的财政收入稳步回升奠定了基础。但全年的财政收入在不考虑加强征管等人为因素的情况下，完成预算的难度比较大，尤其是中央财政。

下半年增加财政收入有利的因素包括，烟酒消费税的调整使得下半年的财政收入加速增长有了保障。下半年可能还会出台一些关于环境税收方面的政策，这个政策并不见得直接增加企业的负担，有可能把费变成税，但会提高预算收入。此外，由于去年下半年的财政收入基数比较低，对今年下半年的回升非常有利。

制约财政收入增速的因素是当前的经济恢复基础尚不牢固，下半年经济增长可能会出现反复，给财政收入的回升增加了不确定性。而前期出台的一些结构性减税政策，可能会减慢下半年财政收入回升的速度，包括出口退税调整，还有关税的政策。从上半年的财政收入来看进度慢于往年，只有48.7%，如果要全年实现8%的预算目标的话，可能下半年要增长20%以上，但是从当前的工业生产，经营消费等一系列的相关数据来看，要实现预算的目标有比较大的难度。

所以综合上面的因素，我判断在不考虑加强征管的情况下，全年的财政收入增长5.7%，这个5.7%基本上是平均了前几年的上半年占整个全年财政收入的比重。

而财政支出形势上，我认为按照当前增长趋势来看，可能会突破年初的预算目标，尤其是受政府投资大规模上马的影响，财政资金的紧张程度在加剧，财政超支的压力比较大。

上半年，中央和地方的支出进度是不同的，中央支出进度是快于往年，地方是按往年的支出进度拨钱。地方债到3月底才开始发行，进度比较晚，要想筹集到资金可能要到4月以后才拨到项目中去，所以资金到位率年初统计只有48%。这些因素都使得地方财政配套资金压力格外大。

赵锡军：到2010年中国要完成四万亿的投入，但是有些项目不是两年就能够投完的，两年以后安排的资金用完后，后续的资金怎么办？我们且不说地方政府能不能弄到钱，中央政府安排的大的西部的一些铁路建设怎么办？所以从这个角度来讲，下半年财政方面的压力还是很大的。

增发国债可能性

李炜：预计今年财政赤字率会达到4.4%以上，主要的方式是继续扩大发债的规模。今年是否能完成财政收入增长8%，能否应对支出需求，有很多种办法：如把预算外的挪进来增加预算内的收入；也可以靠银行贷款；或者把一些投资延后；但如果问政府官员，最实际的解决办法就是发债。

刘国艳：前边说过，在不考虑加强征管情况下，全年财政收入增长5.7%，而不是预算的8％，超支压力明显，那么赤字率也会增加到3.5%。但突破了警戒线并不意味着中国的财政就不安全了，赤字警戒线是根据欧盟的有关公约而提出的，它的结论并不是根据现有科学的经济理论和计算公式推算出来的，而是欧盟为了监控各成员国财政赤字状况，避免引致通货膨胀共同形成的一个限制性指标。前一阵我们参加了一个会，会议上一个欧盟官员介绍，他们认为从理想的角度看，财政赤字在正负3%比较合适，但是为了应对当前的国际金融危机，欧盟也把赤字控制率上调到了5%，美国已经达到了12.9%，日本是9.4%，英国达到了9.6%。

因此，我认为我们并没有必要完全地遵循3%的限制，应该宽容对待赤字率的上升，要以短期财政政策的失衡来换取经济早日摆脱困境，并对经济社会的长远发展提供有利支撑和保障，从而实现长期的财政平衡。

财政政策是否需要调整？

李炜：目前实际上是有条件将财政政策由刺激经济增长转向维护经济增长的，它越来越淡出主导经济增长的地位，如果经济再回落，它可以再出手，否则的话，它只是进一步地落实上半年已经开工的项目，抓他们质量，抓他们的具体的效率落实，而不要再去大规模搞一些政府的投资。

从短期来看，再继续加大刺激力量有以下五点负面效应，第一，中国上半年刺激政策能够创造出多少就业机会，它是不是真正地有效解决了农民工的就业问题，至少对大学生再就业这个问题，就我身边的一些情况的了解来看，这方面的作用不是特别明显。第二，投资主导使得我们本已经恶化的中国经济增长结构更多地向投资倾斜，更少地依赖于消费增长拉动。第三，基础设施的投资回报率很低。第四，会造成未来银行坏账新一轮的增长。第五，如果一个银行放出的贷款大多数用于支持政府的话，肯定会进一步挤压对中小企业的扶植。所以我们觉得有必要现在采取刹车。

刘国艳：我认为当前的财政政策并不是要进行方向性的调整，一个是经济回升的基础尚不牢固，仍然需要经济保驾护航。另一方面，从扩大内需的角度来看，前5个月已经下达的投资项目大概是有77%的项目都已经下达到位了。剩下的大概只剩下700多亿元的投资还没有下达，而这些主要都是农业基础设施和农村、民生工程建设，还有医疗卫生、社会保障等这些社会发展，还有企业的自主创新和经营创新等方面的项目，这些项目对经济的长远发展是非常有好处的。不应该把它们遏制住。

财政政策在结构调整上能够发挥更大的作用，如果两个政策都要调整的话，财政政策还是后行，货币政策先调整。中央在政策调整的时候，首先项目应该尽量向结构调整这方面考虑，向农村基础设施，增加对自主创新这方面的投入。

赵锡军：目前的政策还是进一步巩固经济增长的态势，提升经济增长的动力，目前的政策基调没有变化。但不论从货币还是财政政策角度，可能会更多从结构性方面考虑多一些。当然保增长还是一个基本的原则没有变化，但是调结构可能是变成了一个下半年比上半年更侧重的方向。在这种情况下财政政策可能会出现一些微调。