关乎建设用地指标的“占补平衡”政策被国土资源部从投资到验收评定全包的局面可能很快被打破。

本报获悉，国土资源部、农业部、国家审计署、国家统计局、监察部和中组部六个部门将共同对2010年度省级政府耕地保护责任目标进行考核，而耕地占补平衡则是考核的一项重要指标。“过去的考核只有国土部、农业部、统计局三家参与。”国土资源部耕地保护司郑伟元处长告诉本报。新增加的三个部委在中国政府的体系中极为重要，中组部直接负责着官员的考核与任免调动，监察部则主管政府监督，审计局则是各项地方政府数据的审核方。

自2月底国土部和农业部开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的清查以来，这项工作已经进入了第三阶段——抽查总结。而一批违法违规的情况则将在5月30日全部工作结束并上报国务院之后，对外公布。“在对全国的土地整治项目进行清查之后，目前国土资源部及其他部委已经掌握了一批违法情况严重的案件，将在清查结束之后对外公布。”一位国土资源部官员对记者这样表示，中纪委、监察部都参与到了清查工作中，许多违法违规的情况是由这些部委查出来的。

内在驱动

“国土资源部强调的是先补后占，对于省级政府部门而言，如果申请新增建设用地指标时有占用耕地的情况，那必须先完成耕地补充才能被批准。”郑伟元告诉记者。

而在实际执行时，几乎全部的耕地补充项目都是通过土地整治工程来完成的。国土资源部上周赴湖北调研时发现，增加耕地的重点，集中在对被弃毁土地的复垦，对未利用荒地的开发，以及对农村居民点的重新安置上来。

以湖北省监利县为例，该县仅通过对其下辖的毛市镇一处进行农村居民点重新安置上，2010年便获得了建设用地指标1258亩，这一数字相当于该县每年建设用地指标的六分之一到一半的水平，而在监利县，与毛市同级别的乡镇还有18个。

“我们县每年使用的新增建设用地不固定，多的时候一年七八千亩，少的时候一年两千多亩。”监利县国土资源局局长周传垓这样向记者介绍。“原有居民点在腾退之后都复垦为耕地，居民则被集中到了相邻的一条大街之上，基本上都是自愿搬迁。”在毛市镇崔吴村，村长黄坤坡这样向记者表示。

不过，在河北、山东等地，情况则远比监利县复杂。2010年，河北省大举强力推进“农民上楼”腾退建设用地的做法成为舆论诟病的焦点。据记者了解，农业部、水利部也据此对国土资源部有着诸多的抨击。

而随之而来的，则是2010年底国务院47号文下发，要求对农村土地整治的清查，以及国土资源部在2011年起，会同监察部等部委启动的一项清查整顿工作。

在国土资源部的最初设想中，土地整治工程早已不再是耕地保护，粮食安全，这已经成为国土管理部门在土地利用结构上挖掘潜力，是优化土地利用空间格局、提高土地利用整体效率的有利工具。

而在农村地区，土地整治几乎可以说是对中国乡镇重新进行的一场规划布局。“土地整治已经具有了国土整治的意义。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚这样表示。

对于地方官员而言，如此长期地考虑土地整治问题显然缺乏足够的动力。“除了用地指标，政府很难直接从农村土地整治中获得其他的收益。”一位基层国土工作者曾这样说，投入总是需要回报的。

在“十二五”期间不得减少一亩耕地的重压之下，通过大规模开展土地整治新增耕地，弥补城市甚至乡镇扩张所带来的耕地损失，已经成为地方政府从事土地整治最大的驱动力。

但在改变了农村面貌，新增万亩农田的同时，在河北、山东等地，为人所诟病的“农民上楼”运动，显然也与这股驱动力相关。

部门制衡

“本来按照我们的程序设计，这样的局面都是不应该出现的。”一位国土资源部官员有些无奈地对记者称。地方政府希望从土地整治项目中牟利的倾向，最终突破了本来也不是太严密的制度设计。

地方政府希望农村土地整治能很快换来用地指标，农业部希望整治好的农村土地能尽快发挥耕地作用。解决问题的关键或许在引入外部制衡力量，过去由国土资源系统主导的这项大工程此时也迎来引入外界监管的需要。

事实上，土地整治的内容远超出建设用地占补平衡的范畴。

按照官方给出的定义，土地整治系指改变土地利用的不利生态环境条件的综合措施。而其中涉及面最广的土地整理项目，则几乎可以说是对中国乡镇进行的一场重新规划布局。“农田、水利、道路、绿化、以及村镇布局都被包含在我们土地整理的范畴之内。”郧文聚表示。进行土地整治的目的也多种多样。国土资源部希望通过土地整治工程的开启，盘存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能。

郑伟元则告诉记者，这项工作除了国土资源部外，农业部，以及财政部下属的农业综合办公室都有参与，不过，绝大部分的工作都还是国土资源部在做，大部分的资金也是由国土资源系统负责归集。

还是以监利县为例，该县截至目前的28个土地整理项目共投资10.6亿元。“全部是我们国土部门投资的，其它部门的投资加在一起也不过5000万元。”周传垓称。

不过，这一状况，却被农业系统、水利系统的官员大为批评。“国土资源部门既当运动员又当裁判员。”一位农业系统官员曾对本报记者表示，作为土地的管理部门，国土资源部门大力投入到土地整治工作中来，必然会带来一系列的问题。“占补平衡对农民补偿标准很低，补充耕地的数字有虚报，质量有问题。”

本报记者获悉，为了加强监督管理，按照国务院安排，从2010年农业部开始做补充耕地质量验收评定工作。但一年下来，有农业部门的人士反映，地方国土部门基本不配合评定工作。

不过，一位省国土资源厅的官员觉得有些冤，“刚刚开垦出来的耕地，一般都需要几年的熟化过程，才能成为优质耕地，这是农业部门也知道的事情，但他们往往只考虑当年情况，在评定中直接给出较差的评级。”

耕地占补平衡制度的一个核心要求是，“占”优于“补”，或者至少“占”不能劣于“补”。而补充耕地被评为劣等，直接影响的，则是地方政府征收土地时所涉及的耕地面积。

而在监利县，农业部门所批评的“农民获得补偿标准低、补充耕地质量有问题”的现象也被基层部门所否认。

“农民一处宅基地，我们给的拆迁补偿大约在10万到15万之间，而只需要再加两三万元，他们就可以在规划一新的街道上盖起一栋两层的独栋新房。”监利县毛市镇的政府工作人员强调，村民搬迁都是自愿的，“新居住地的条件比原来好得多。”

郑伟元也表示，湖北省是土地整治工作做得比较好，比较规范的一个省份。