小产权合法化接近答案城乡住宅市场有望一统？

经济观察报记者陈文雅 “文件的出台，意味着小产权房问题的解决有了方向和依据。”10月22日，一位曾参与土地政策起草的知情人士向记者透露。对于那些一直呼吁小产权房问题应该尽早解决的学者们来说，这一次，他们终于看到了曙光。

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映表示：“对于已经建成的小产权房，应该抓住时机进行清理。如果是村镇在农村集体建设用地上建设的农民自住房，有部分剩余而销售成为小产权房的，可以补交适当的土地价款，补办手续使之合法化；如果是农地，尤其是耕地，甚至基本农田上建设的小产权房，该追究责任的追究责任，该查处的查处；开发商规避税费的牟利行为，也要受到法律的裁判，不能简单出个文件就合法化了。”王小映给有关部门提的建议中，指出解决小产权问题，要“分类处理，有限制、有条件地合法化”。

在此之前，尽管中央政府多次下通知，禁止城市居民下乡买房，并要严查小产权房，但城郊村镇建设小产权房的冲动却是屡禁不止。

10月22日，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍中共中央关于推进农村改革开放有关情况时指出，怎样才能让非法交易中形成的小产权合法化，有关部门正在研究具体措施，但小产权房绝对不能再搞。

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示，虽然法律仍然将农村宅基地买卖视为违法行为，但现实生活已经在突破既定秩序的限制。如北京郊区，很多小产权房、农民房为城市居民所购。另一个事实是，在一些村落，20%的农民已在城里买房，农民房则人去楼空。此外，由于农村子女一方面对父母的农民房拥有继承权，另一方面自己组建家庭时还可以再向村里申请宅基地建农民房，这样造成了很多老房子长久闲置，无人修缮。“这样下去农村的土地迟早要被占光。”党国英说，不允许农村宅基地流转的做法，极大的浪费了资源，使得农民无法以市场价格自由处置自己的房产，如变现、抵押、买卖等，也影响其在城市的购房能力。

在他看来，区分“大产权”和“小产权”是荒唐的，任何土地产权都应得到保护，而不能仅仅保护被国家征收以后的土地产权。

10月19日，中共中央十七届三中全会召开，专题研究了农村改革发展问题。10月20日，代表会议精神的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》出台。《决定》提出了若干农村改革的重要思路，其中包括受到普遍关注的农村土地管理体制和产权改革问题。

文件中的一条内容，引起了普遍的关注，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围……在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”

王小映分析，文件指出，“逐步缩小征地范围”，怎么缩小？就要“严格界定公益性和经营性建设用地”，也就是说，今后征地范围逐渐缩小后，将以公益性项目为主。如此一来，经营性项目用地就有很大一部分不是靠土地征用来获得。那就需要逐步实现集体建设用地的合法化流转。这种流转是分步进行的，其中迈开的第一步，是在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

而集体建设用地合法流转所要的条件，一是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”，二是 “经批准”，三是“建设非公益性项目”。

从文件内容来看，理论上讲，假如地方政府批准，用农村集体建设用地来建设小产权房并非不可能。一位房地产业内人士就此提出了疑问，“随之带来的问题是，如果经过批准建设了小产权房，且又是经营性项目，只是其土地产权依然是村镇集体产权，能否允许城市居民购买？如果允许城市居民购买的话，就需要对现行的与之冲突的法律、政策进行调整。再者，非本村镇集体土地所有者购买这类住房，是否只能拥有房产证，无法拥有土地使用权证？”

对此，王小映表示，这些问题都有待出台进一步的配套文件来明晰。

国土资源部土地整理中心的一位研究人员提出，文件原文写的是经批准占用“农村集体土地”建设非公益性项目，这里“农村集体土地”的内涵相当广，既包括农村集体建设用地，也包括农地。如果涉及到农地的话，还要先经过农地转用手续，因此需要省里审批；如果土地性质属于建设用地，但是要用于公益性项目的话，因为要经过土地征用手续，也需要省里审批；但如果是农村集体建设用地用于非公益性项目，应无需上报到省一级来审批。

“现在的问题是，这个经批准，是需要哪一个级别的政府来批准？现在只能肯定是省级以下政府，具体是哪个级别，文件里还没有明确。这可能会关系到将来集体建设用地流转的规模。”该研究人员解释说，如果村级集体土地由基层政府审批，批准流转的积极性可能会更高，但也容易造成管理上的不规范，因此审批权下放到基层政府的可能性不大；而如果审批权交给市一级政府，可能就失去了批地的积极性。

“各地都指着城市经营获取土地收益。城市土地出让收益是政府掌握在手里，而农村集体土地的收益要由农民来参与分配，显然政府更愿意将自己手里的土地卖个高价，但如果放开了农村集体土地的口子，等于土地供应的垄断局面被打破，形成了自由竞争的局面，这样土地储备中心出让的城市建设用地就有可能要砸在自己手中了。”他表示。

“城镇规划圈外的土地比较少，一般都是单独选址项目，我想对房地产行业的影响不一定会很大。”王小映说，“关键是操作要规范，监管要统一，不能让村集体干部私下卖掉。集体土地也要纳入土地供应计划，有关项目必须经过批准，必须通过规划许可手续。如果是开发住宅，还必须招拍挂供地。”

至于农村集体土地的供地具体流程，王小映表示，地方政府每年要有一定的土地供应指标，以便统筹安排；村镇集体需要流转建设用地的，应将流转计划交由村民自治机构，如村民大会或村民代表大会讨论通过，并提前向有关部门递交土地流转申请；项目获批后，再向规划部门递交规划许可申请；规划部门批准后，土地进入统一的出让市场，寻找合适的土地需求方。

党国英认为，改革的总思路应该是“管住农业用地、放开建设用地；规划全面覆盖、产权平等保护”。对于非农业用地，产权归属可以多元化，并由国家平等保护；非农业用地的建设项目严格遵守国家或地方政府的规划，凡符合规划的建设项目所形成的产权可以自由交易，并得到平等保护。为了防止出现私人大庄园，法律可以规定城市居民能够购买的农舍的数量以及农舍的实际占地面积。

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