经济观察报 记者 胡芳洁 “国土资源局无权确认土地是否为闲置，需要经过市委市政府的审批。”昆明市国土资源局监察室一位负责人对本报表示，“现在政府部门正制定工作方案和研究办法，还没有最后确定哪些是闲置土地，哪些不是，167宗地存在多方面的原因，现在开发商能进行申诉，如果能提供有力的证据，可以证明不是闲置土地。”

昆明市清理和处置闲置土地工作领导小组的一名成员也对本报表示，关于土地认定审议，最后都要交由市委市政府拍板，当然包括主要决策者昆明市市委书记仇和。据了解，此次的强力清理行为，与市委书记仇和对土地治理的意见有直接关系。

实际上早在今年“两会”之际，仇和书记在与人大代表座谈时指出：“昆明的土地价格比周边（省会）城市都低，但是房价不低，为什么？原因是钱到了老板的包里。这是巨大的贪污腐败！为什么？因为部分官员当了老板的保护神。目前我们已经掌握了一些线索，下一步会对这些官员进行查处。”

今年4月底，昆明市公布第一批疑似闲置土地，包括167宗土地、总计数量达到1.56万亩。根据公示，对这些土地的认定期限是5月31日。然而，目前已至7月下旬，认定结果还没有出现。

据本报了解，此次清理闲置土地，不单单是针对开发商囤地行为，对政府职能部门的责任认定和处罚，也是目标之一。一位官员对本报记者称：“板子也不能都打在开发商身上。”

昆明行动

目前，昆明共有18个清理和处置闲置土地工作领导小组，包括一个市级小组和17个区县小组。

一位区县小组的成员向本报透露了整个清查行动的组织过程。清查小组成立于2009年12月至今年1月。以区小组为例，由区长担任小组组长，副区长担任副组长，主管由副区长负责，除此之外，小组成员则由来自各个政府部门的人员构成，包括土地、规划、监察、建设等部门，有的区小组成员为20多人。

根据小组成员的人员构成可见，此次闲置土地排查，并不仅仅是国土资源局的事，国土局只是在其中扮演了一个角色，清查小组实际上是多个政府部门的联合组织，市政府则是最终领导者。

据了解，为了对所有地块进行拉网式排查，2009年底，昆明市派人前往北京，向国土资源部购买了本市所在范围的卫星影像图。“我们就是根据卫星影像图来进行排查。”上述小组成员表示。在影像图上发现一块可能是闲置的土地后，下一步就是初步调查，此时由该地块所属的区、县国土局进行实地调查，然后再在小组会议上进行审议。小组会议时，要把每一宗地都拿出来讨论，国土、规划、督察等具体办事的领导都要参加，区小组对调查结果会进行一个初步的筛选。

筛选之后，区小组将疑似闲置土地名单上报给市里。第一批167宗疑似闲置土地正是这样诞生的。

“将土地都排查一遍，找到问题所在，不只是为了打击开发商囤地，不少土地被闲置，并不一定是开发商的原因造成的，与政府职能部门也有关系。”上述小组成员表示，到目前为止，市政府已经召集清查小组开了好几次会，各个单位都在找症结所在。

清查小组成员的多样化，正是为了更好地找到土地闲置的症结。“这个过程很复杂，不是很快能做完的，现在工作还在进行中。”该小组成员说，所以，原计划5月31日出认定结果，结果到现在还没有出来。

土地闲置中的政府责任

“昆明的领导换了好多，规划也换了好多回。我们国家的城市建设就是这样的，领导一变，其他的也得跟着变。”上述小组成员表示，这也导致土地的闲置原因各不一样。

2005年11月，昆明市政府令第59号 《昆明市城市规划管理技术规定》颁布，这份规定对昆明市的各项建设指标数据进行了详细的界定。其中对主城区就包括如下规定：二环以内土地规模小于10亩的，不得进行商品住宅开发，而是用于绿化、市政、公益等建设；二环以外，用地规模小于50亩的，不得进行商品住宅开发，而应整合周边用地。

在此政府令颁布之前，主城区一些土地已经出让，这些本来可以用于住宅开发的土地，即使已经获得土地证，如用地面积没有达到上述规模，也难以通过规划部门的审批。

此外，还有土地在招拍挂出让时政府给了条件，但是后来条件变了，导致开发工作无法顺利进行；另外，就是一些“清非”土地，原来交的土地出让金少了，现在需要补交的。

“不光是开发商的原因，开发商不能老当冤大头。是政府职能的原因导致闲置的，会对政府部门进行处罚，该给开发商使用的、该有偿收回的、该无偿收回的，都会执行。”上述小组成员表示。

这位人士还表示，闲置土地清查这项工作每年都在做，但今年是力度最强的一次。“以前的流程，一般是统计上报，很难进行真正的处罚。”

规划在昆明市发展中的作用，有着特殊的位置。2007年之前，由于与地产商之间的腐败问题，昆明市规划局三任局长李德昭、胡星、曾华先后落马；显然是因为权力单一造成腐败，2007年6月，在已有昆明市规划局的基础上，昆明市城乡规划委员会成立，当时的市委书记杨崇勇任规划委员会主任，当时的代市长张祖林任常务副主任，昆明市城乡规划委员会的统筹权力可见一斑。2007年底，仇和调任云南省省委常委、兼任昆明市市委书记，后来他的职位中包括市规划委员会政委一职。

然而，政府对规划的强力介入，依然给市场主体的行为带来了较大影响。

“昆明的情况比较复杂，问题在于政策的多变性，规划条件从开始一直在变，没有相对稳定的条件，开发商也没了主见。”云南云投建设一位负责人对本报表示，变化主要在容积率、道路退距等方面。“有的项目已经在开发了，规划条件还是会变。”尽管目前公示的疑似闲置土地中，并没有云投建设的地块，不过云投建设的主要业务还包括土地一级开发、市政建设，这位负责人表示，规划的不确定性，给云投建设的业务也带来较多困难。

但政府对规划的控制，依然成为影响土地开发的原因之一。例如，最近昆明在修地铁，据市场人士表示，目前昆明市地铁周边已不允许新的土地出让，不发预售许可证，希望依靠地铁线带动土地价值；此外，昆明市2009年还颁布了建设审批20个不准，包括商品房每户配一个地下车位、不得设置地面固定停车泊位、不得设置实体围墙、新建居住区的集中绿地不得封闭、住宅底层不得设置零星小商铺、二环路内不能单纯开发住宅等。这些详细的限制条件，都成为建设项目能否通过审批的重要参照。

政府强力介入城市建设，在提高决策效率的同时，也使得市场主体运行难以找到持续性的规律。

“企业的困惑可能主要来源于，政府的限制规定不是一次性推出的。”北京大岳咨询公司城市开发部总监彭松表示。

容积率、限高、道路退距等，根据不同的情况，都有不同的限制要求。例如，昆明市前段时间在修路，与道路有关的建筑限制条款就很多；后来进行滇池治理，又颁布与河道有关的建筑限制条。

政府此次的积极态度，显然与此前政府行为导致的市场困境有必然联系。

上述小组成员表示，此次大力清理行为，主要是得力于市政府的推动，而对政府职能部门的问责，将成为此次闲置土地清理的重要工作内容之一。