秋风：借乡村地权变革解决经济社会难题

今天是全国第18个土地日，其主题是“构建保障和促进科学发展的新机制”。这个有待于构建的新机制之关键是什么呢？国土资源部政策法规司司长王守智近日给出了国土资源部的答案：该部在对《土地管理法》进行修改的时候，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。

这算是抓到点子上了。早在上世纪80年代，《土地管理法》就提出实行最严格的土地管理制度。不过，现实却是，土地的粗放利用依然非常严重，严厉的行政处罚似乎也无济于事。各地出现过一波又一波开发区热、工业区热等等。地方官员大笔一挥，成千上万亩土地就被批出来了。国土部部长徐绍史提供的数字是，建设用地中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩。同时，各种人为因素造成的废弃地达2亿亩。

最严格的土地制度出现这么大漏洞的症结就在于，乡村土地产权不清，没有人对土地资源的有效利用承担确定的责任。

土地作为一种资源、作为一种要素，在给定经济社会状况下有效利用的前提是，相关权利配置得比较清晰。而按照现行的土地产权制度，农民对自己名下的土地，不管是农用地还是宅基地，都不享有完整的权利。因而，已经脱离乡村的农民无法有效地转让土地产权；即便转让，因为权利受到限制，价格也过于低廉。另一方面，留在乡村的农民无法将土地用于比耕种之生产效率更高的方向上。在这两种情况下，农民都会选择抛荒土地。

工业化、城市化过程必然意味着部分农用地转为城市用地，要使这一转换过程中土地的资源利用效率较优，就需要保障交易双方具有平等的讨价还价权利，没有任何一方享有特权。但农民权利并不完整，村集体对这些土地享有相当大的财产权意义上的支配性权利，乡镇、尤其是县市一级政府则享有更大的政治上的支配性权利。

这两级政府同时又非常热衷于实现地方经济高速增长，这种增长当然会采取工业化策略，需要把农民手中的土地转用于工业化、城市化领域。这个时候，他们就会利用自己对土地的支配性权利。这些土地尽管基本上用于商业目的，但作为一方当事人的农民却不能享有平等的讨价还价地位，地方政府可以廉价征用土地。

这种土地权利制度安排的经济后果是，作为一种要素的土地的价格，因为缺乏完整的讨价还价过程，而不能充分反映其内在价值。过于低廉的价格诱惑地方政府多征地、滥征地，反正土地即使浪费了，也花不了多大成本。接下来，地方政府又会以国有土地持有人的身份，拼命炒作房地产市场，借以推动地价上涨，获得土地收益。由此，房地产市场畸形繁荣，但大量城市民众又买不起房。到某个点上，房市出现逆转，会拖累整个金融体系和经济体系。可以说，不合理的土地价格及其背后的地权制度安排，乃是经济周期性波动的重要推力。

这种制度安排的社会后果是，农民不能充分分享工业化、城市化进程的收益，不能拿自己的土地作为融入城市、转换为市民的资本，一直处于相对贫困的地位。由此同样会产生一些经济后果，比如，构成人口大多数的农民的消费能力低下，导致内需长期不很强劲，这同样已成为经济长期稳定增长的一大障碍。

因此，不论是从社会的角度看，还是从经济的角度看，现有的土地制度、尤其是城乡土地分割、农民地权不完整的制度安排，实有必要予以变革。在劳动力、土地、资本这三大要素中，土地的可交易程度是最低的，其产权安排是离法治与市场原则最远的。要建立正常的市场经济制度，土地制度、尤其是乡村土地制度，必须有所突破。

变革的方向，学界已经达成共识，国务院发展研究中心农村部部长韩俊概括如下：强制性的征地要控制在最低限，承包地要物权化，宅基地要成为一个真正的产权。总之，就是让农民对土地享有更为充分、完整的权利。

这种权利当然会使土地财富在农民、城市市民、政府之间的分配更为公正、合理，另一方面，权利更为完整的农民，追求自身利益的努力，也会达成提高土地利用效率的政策目标：农民平等地与地方政府讨价还价，可以约束地方政府滥征土地的冲动。这种监督是自下而上的，是分散的，因而是无所不在、无时不在的，尤其重要的是，它是在场的，并且有利益驱动，比起行政监管来，这种民众的监督要有效得多。

当然，乡村地权变革相当复杂，涉及《宪法》和诸多法律的修订。但只要变革真正合乎民众利益、合乎共同利益、获得舆论广泛支持，则变革的难度也许会比事前想象的要小。

文章来源：08年6月25日南方都市报