一级开发两难

“政府怎么可能退出一级开发市场呢？”一位在土地开发领域有多年从业经验的律师告诉本报记者，他对上述消息的第一反应是质疑。

事实的确如此。在国土资源部的通知中，仅要求各级国土资源部门和土地储备中心不再直接从事土地市场的一级开发，但对地方政府其他部门的参与并未作规定。

根据现行《土地管理法》的规定，从事土地一级开发的主体是各级政府，但是在实际上的执行单位是市场中大大小小的一级开发商。“许多一级开发商都是由土地储备中心成立的，其中独资子公司的比例非常大。”该律师称，他在各地接触到的从事土地一级开发的公司中，与国土资源部门有直接关系的约有1/3左右。

大岳咨询有限公司总监李伟所了解的数字与之相去不远。“大部分的一级开发企业都是直接挂靠在市县政府底下，尤其是这几年城投公司融资平台兴起之后，与国土部门直接关联的一级开发企业比重应该是减少了。”李伟称，基于这样一个现状，国土资源部的新规定在压缩部门腐败空间的同时，并不会对市场带来太大的冲击，算是一个好消息。

事实上，政府直接从事土地一级开发，有时候也属无奈之举。“一级开发利润非常微薄。”李伟称，例如北京便有利润不得超过8%的规定，部分城市甚至将利润压低至2%-5%的水准。加上困难重重的拆迁以及层层的权力审批，很少有开发商真正对土地一级开发感兴趣。

“开发商盯上一级开发是希望通过设置供地条件，在后续的招拍挂中获得竞争优势。”李伟称，这种行为甚至有贱卖土地的嫌疑。

北京某从事土地一级开发的大型国有企业负责人便曾表示，一级开发企业的利润很低，资金占压很大，而在二级市场又不能保证获得相应的开发资源，因此希望政府在这个方面“多研究研究”。

这显然不是国土资源部希望看到的局面，事实上国土资源部在今年曾完成过一次对现行招拍挂制度运转情况的评估，在谈到其中的问题时，国土资源部政策法规司司长王守智便重点提到了上述关联交易的问题，并称正在研究修改办法。

而在2009年将土地一级市场开发全部收为国有时，北京市国土资源局给出的一个理由便是一些企业为牟取超额利润，故意在一级开发时设置障碍。李伟也称，过去有几年北京市土地供应计划未能完成，与一级开发节奏跟不上有一定的关系。

在北京，现行的土地一级开发模式为：土地储备机构向银行争取授信，获得的贷款用作拆迁补偿款，此后，受到委托的企业进行土地整理，并根据区域规划和经济发展确定土地用途，通过市场公开出让。

这样一种政府主导模式是否在国土资源部的禁止范围内？本报记者致电北京市国土资源局及土地储备中心人士，他们均拒绝回答。

地方现实

在现行制度之下，国土系统和地方政府在土地一级开发过程中的作用非常“微妙”。

“从发展的角度来讲，政府应该更积极地介入一级开发市场。”李伟称，但他承认，即便是国土部门不参与其中，与地方政府其它部门相关的机构垄断土地市场一级开发，其腐败和寻租的情况依旧将非常严重。

“反思我国土地管理体制，一个突出的问题，是政府既负责土地管理，又负责国有土地的经营。”中国土地学会副理事长黄小虎对本报记者表示。在评价我国当前土地管理现状时，他使用了“失控”一词。

而对于解决之道，黄小虎认为首先“必须要将职能进行区分”——政府应该专职进行土地管理，有关土地经营的事应该交由国有企业去处理。“这不仅仅是国土部门一家的事，更不是成立一个土地储备中心就算做到了的。土地管理与土地经营必须得是两套完全不同的班子，相互之间要完全独立。”他表示。

某种程度上，国土资源部的防腐制度建设正在朝这个方向前进。但在地方现实中却完全是两回事。

“名义上国土资源系统在全国范围内已经基本实现了垂直管理，但对于市县一级国土资源部门来说，他们更为直接的上级是市政府县政府，而不是国土资源部。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向记者表示，经营与管理职能分离在真正掌控土地实权的市县一级政府很难做到。“市政府要经营土地，市国土资源局该怎么管理？”

黄小虎则认为，随着财税体制改革的深化，国家还应当严格规范地方对土地收益的使用支出。“香港的土地管理与土地批租（即经营），分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，政府能动用只是基金的增值收益这一块，这样就能有效地杜绝土地财政现象。”对于以香港批租制度为主要借鉴建立起来的中国土地管理制度，黄小虎感慨地评论道，我们学香港只学了一半。

显然，专家学者的讨论早已经超出国土资源部所能掌握的范围，在巨大的反腐压力下，国土资源部所能立即做的，也就只有“自扫门前雪。”而徐绍史“不与市场争权，不与企业争利。”的目标，也很难在短期内成为现实。