记者 黄小伟 据《新京报》报道，北京人口的快速增长，给城市运行带来了越来越大的压力。有专家甚至称“北京已陷入人口爆炸危机”。

“十二五”规划制订在即，北京人口究竟有多少，是否需要控制，又该如何控制？对此，各方说法不一。昨日起，北京人

普查户口整顿和摸底工作正式开始，此举必将为制订人口政策提供最新数据参照。

日前，本报记者就北京人口的现状以及各区县调控人口的尝试进行了探访，旨在为北京人口问题求解提供一定的参考。

人口调控 之 基础

北京人口究竟有多少

“人口控制目标一再被突破，北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说

三个相框呈一字，摆在吴宇(化名)的书桌上。

左边的相框中，背景是天安门广场，一个白净、稚嫩的小伙腼腆地笑着。那是7年前，大学毕业的吴宇只身一人来京打拼。如今，他已成为一家企业的中层。他也从一开始与人合租，到贷款在马连道买了一套小三居。

右边的相框是一张结婚照。吴宇的妻子和他是老乡，比他晚两年来京，在一次聚会相识。如今他们的孩子快两岁了。

中间的相框则是一张全家福，五人中还包括吴宇的父母。为照顾孙儿，已经退休的二老将老家的房子出租后来京。

从7年前的孤身闯京城，到现在的五口之家，吴宇家的变化只是北京人口变化的一个缩影。

根据国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》，到2020年，北京总人口规模规划控制在1800万人左右。

但北京市人大常委会通过专题调研掌握的数据显示，截至2009年底，北京实际常住人口总数为1972万人，其中户籍人口1246万人，居住半年以上的流动人口726.4万人，举家迁移比例逐年提高，达41.2%。

今年1月，北京市统计局发布的数据显示，截至2009年末，全市常住人口1755万人。而“十一五”规划末要求，北京常住人口的控制目标为1625万人。

“人口控制目标一再被突破，北京已陷入人口爆炸危机。”有专家如是说。

吴宇也看过北京人口增长的报道，但对于1625万、1800万或是1972万，他并没有太直观的概念。

但当早晚高峰挤地铁、去医院挂号、打车遇到拥堵时，他就会想起人口的这些数字，并感慨“人怎么都来北京了？”

人口调控 之 重点

人口与资源环境如何协调

北京98%的能源靠外地调入，人口增长加剧了公共服务与社会管理的压力

入夏以来，通州蓝调沙龙小区的王女士每天习惯在上午储备一桶水，以便做晚饭时有水淘米、洗菜。8月初，有媒体报道，通州梨园、果园附近多个小区陷入夏季“水困”，很多住户在晚6时至晚10时之间，自来水水流变细，甚至无法正常用水。新华联家园等多个小区的物业表示，问题出在用水高峰时段市政自来水的供水量严重不足，导致水压减小。而北京市自来水集团称，向通州供水的水量已达极限。

不仅是通州，连续11年干旱的北京，已成为严重缺水的城市。除了降雨少，人口增长过快也是原因之一。目前北京人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/10。

今年，北京市政协关于“人口与资源环境协调发展”调研报告显示，北京作为资源输入型的特大城市，98%的能源靠外地调入。人口膨胀导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。人口增长也加剧了基本公共服务与社会管理的压力。

据调查测算，北京市每增加1人，每日交通出行量增2.64次。目前，六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次，交通压力日益加大。

在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人，增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%。其中，66.9%在公办中小学就读。

而在城乡接合部流动人口聚居区，基本公共服务的供给能力无法满足需要，环境卫生脏乱，居住条件恶劣，市政设施落后，火灾隐患增多，治安问题严重。

人口调控 之 方向

多个区县展开调控尝试

人大调研指出，对于人口这一具有全局性、根本性的问题，各级领导的认识并不完全一致

2005年北京“两会”，曾有政协委员建议北京“建立人口准入制度”的观点引发骂声一片。

近年来，北京市委、市政府对于人口问题也是高度重视。2009年北京“两会”，市长郭金龙在政府报告中首次提出，北京

“逐步实施人口调控目标责任制”。2009年及2010年，北京市把人口规模调控问题列入了市政府折子工程。

今年7月底的北京上半年经济形势分析会上，北京市委书记刘淇认为，人口过快增长与水资源和土地资源等紧缺的矛盾，是制约北京发展最重要的因素。有效控制人口过快增长，是北京面临的重大考验。

近年来，北京各区县也在调控人口方面进行着尝试。作为北京人口第一大区的朝阳区，通过限制低端产业发展、拆除违法建设、建立人口规模承载预警机制等10项措施调控流动人口规模，以摘掉“人口倒挂”的帽子。

顺义区也通过调整产业结构、合理控制就业岗位对流动人口的需求等措施，调控人口规模。2004年至2009年，该区流动人口年均增速8.2%，比2000年至2003年的增长高峰期下降40%。顺义区的经验因此被市人大常委会专题调研组认为“值得在全市大力推广”。

今年4月，大兴区率先试点村庄社区化管理，建围墙、安街门，人员和车辆持证出入。8月11日，北京市召开“全市村庄社区化管理工作推进会”，推广大兴经验，要求明年所有城乡接合部村庄都实现社区化管理。

“对于人口这一具有全局性、根本性的问题，各级领导的认识并不完全一致。”北京市人大常委会专题调研组指出，“一些部门和地方没有将调控人口规模摆上重要位置，处于目标游移不明，政策导向不一，甚至放任自流、无所作为的状况，长此下去势必损害首都的长远发展。”

人口调控 之 难点

流动人口权益如何保护

北京市政协调研组建议，早调控比晚调控好，越晚难度越大

北京市人大常委会专题调研组建议，将合理调控人口规模纳入“十二五”规划，成立市一级的总体机构统筹规划实施人口调控工作。通过调整产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求。下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的小门店、小企业实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。

“不会是赶我们走吧？”8月6日，在马连道路附近卖瓜果、蔬菜的张女士听到“减少对低端劳动力的需求”时，有些敏感地说。从吉林来京多年的她，如今住在一间10余平米的平房，租金500元。两岁半的孩子已上幼儿园，费用是400元/月。家里的生计主要靠她和丈夫每天骑三轮车卖瓜果、蔬菜，生意好时一天能卖100多元。

“还回吉林吗？”“不回了。老家的地没了，回去了肯定不如在北京好。”

而吴宇想的却是，自己非京籍的孩子，以后上学怎么办？

【网友声音】

@马跃成：北京实际常住人口达1972万，并以每年54.3万的速度膨胀。按照这一趋势，南水北调为北京增加的水量，会被庞大的人口数量吞噬。为给北京输水，张家口和承德两市已将水稻全部改种玉米。

@开心吼吼：北京常住人口已达1972万。突然很想离开北京。也许越是趋之若鹜的事情，我越是不想苟同。至少进一步说明，北京算不得宜居城市。很想隐居农村，有一片自己的地，养两只狗，种种菜，养养花，足矣。

@贾卧龙：如果用高房价充当准入门槛，靠排挤低端劳动者控制人口规模，这样下去北京只能陷入发展无力的困局。究其根本，一直以来有利资源都让北京占去了，来北京占便宜的人怎么会少得了？

@清青水：解决北京人口激增、交通堵塞的两个有效方法：一是将北京财政收入的1/2分享给周边省市；二是将北京高考录取名额(特别是北京高校)降为现在名额的1/2。

@倒霉的鱼11：清理小门店缩减低端劳力，这样能解决北京人口过快增长的问题吗？经济发展不平衡，这才是人向北京集中的原因。北京经济发展水平高，能挣钱，所以才有各种档次人才集聚。有需求就有存在。

顺义城区难觅小商贩

顺义模式为低端劳动力设置门槛，优化产业结构控制人口流入

【顺义样本】

8月7日中午，天气很热，顺义城区北面的建新小区内，张新香在板车旁边等待顾客，车上放着一堆桃子和五六个西瓜。

她一大早骑车一个多小时，贩来几十斤桃子和10几个西瓜卖。这个小区的居民以70-80岁的老年人为主，白天很少有人，生意清淡，张新香就在树阴底下打瞌睡。

张新香做过零工、保姆，夏天时贩些水果蔬菜卖。她说，城区规范管理了，周围没有游商，她可以在这里安心做生意，不再担心城管随时来罚抄，只是生意没有那么好，每4个月要交上200元管理费。

外来商贩小区设摊位

张新香也想过进市场卖菜，但市场的摊位费让她“进不起”。另外，张新香说，她的货源主要是农民家的自种瓜果，季节性很强。因此不可能常年在市场内租摊位。

有居民问有没有香瓜，张新香摇头，她只卖应急的西瓜、桃子。而这个小区只有她一个摊位，要吃哈密瓜、葡萄、李子等水果，得去超市或者大市场。

这让居民颇为不便，小区南侧有一个菜市场，居民买菜要走10多分钟，老人腿脚慢要走15分钟，有老人表示，如果张新香的瓜卖完了，只能去大市场，夏天拎个10来斤的大西瓜实在不方便。

在居民们看来，清理掉小商小贩后，小区和街道的环境变好了，也给琐碎的生活带来一些不便，怡鑫小区居民说，小区内收废品的只有一家，刮风下雨或者有事情没来，大家的废品就卖不出去。

顺义流动人口比例低

这是顺义的普遍场景，在顺义城区转上一天，街上也很难见到游走叫卖的小摊贩，多个小区除了一些修车、配钥匙的固定摊点，小吃类的小摊贩难觅踪影，取而代之的是小区门口的早餐工程。

这是“顺义模式的一项内容”整顿对流动人口有巨大吸附作用的传统服务业、低端第三产业，即餐饮、洗浴、美容美发等“五小门店”和小百货、小食品、小建材等各类市场，建立规范、统一、集中的市场。

从2008年起，顺义投入1.5亿元，升级改造了全区65个农贸市场，杜绝了马路市场；通过规范开业标准，清理了一批小门店、小企业。

它从产业、住房、本地人就业等几个可能导致人口失调的关键点把控流动人口。在今年7月底北京市人大常委会发布的人口规模专题调研报告中，“顺义模式”引起了人们的关注。报告中称：截至今年3月底，顺义区居住半年以上的流动人口数为14.4万人，与其他几个区位、面积、经济总量、人口数量大体相当的远郊区相比，流动人口数仅相当于其他区的1/3或1/2。

废品回收点一年减六成

在顺义模式中，像张新香这样的小贩无论从规模还是人数都在逐步减少。

她发现，这里街上不让摆摊，很难生存。整顿使各类小门店摊点迅速减少，市人大的调研报告透露，以废品收购行业为例。2009年下半年，顺义区的废品回收点在一年之内少了6成。

当年和张新香一起进京闯荡的同乡走得差不多了，若不是为了孩子念书坚持留在这儿，她也早带着一家回安徽老家了，孩子念的是一所打工子弟学校。

能留下来的，大部分进了顺义工业区企业打工。这是顺义模式希望引进的技术和高端人口。

另一方面，顺义区先后出台了一系列政策扶持帮助本地劳动力充分就业。

区政府担当中介的角色，给企业明确具体指标，吸纳本区劳动力就业给予奖励，空港天宏人才服务中心工作人员介绍，比如新招用本区劳动力，会给予用人单位负责人及劳资部门150元、300元到500元不等的安置奖励金。

空港工业区雅昌集团有限公司副总裁潘剑平表示，顺义政府在五六年前跟企业沟通时就表示，需要的是训练有素的人，引进的外来人员要能够给区域经济作出贡献，同时也要考虑优先招聘本地人。

由于对本地人技能培训的普及，劳动力水平提高了，像张新香这样没有专业技能的外来务工者，很难找到一份长期稳定的工作，天宏人才服务中心工作人员表示，来这里找工作的外地人越来越少了。

高端园区没有大排档

而服务于空港服务区企业的“高端”职工，与张新香们有着不同的境遇。

这里有索尼、阿尔斯通等跨国公司。28岁的北京小伙张欣从北京科技大学毕业，3年前进入一家国外电子企业，任产品工程师，负责企业产品的研发及给工人培训。

张欣说，顺义空港工业区因交通便利和租金低廉，吸引了众多公司入驻。而园区的生产和研发部门，分流了来北京发展的人才，包括来自全国各地、学历稍低、在车间工作的工人，以及张欣这样的大学毕业生。

空港工业区的很多企业都为员工提供免费集体住宿，或是给予一定住房补贴，由员工自己选择是住在宿舍还是自己租房住。这种集体宿舍模式，不仅为员工提供了日常生活保障，同时也缓解了流动人口分散租房带来的城市管理难题。

张欣已习惯了在工业区上班的舒适与安静。上班不用挤公交、地铁，郊区空气、绿化环境都好。最主要的是这里生活成本低，起码租房有单位补贴，可少拿些钱。每月工资能存下一大半。而张欣在城里工作的同学很多都是月光族。

但工业区内也有不方便的地方，园区里基本都是办公楼和宿舍，生活和娱乐设施有限，日常生活基本在食堂和小超市解决，找不到小商小贩，当然，也没有喧闹的街边大排档。

人口重压之下，北京各区县展开了调控人口的尝试。

顺义用产业、住房、就业等环节控制外来流动人口，尤其是“低端劳动力”，获得市人大常委会调研组认可。而在石景山，通过城乡接合部改造和产业调整，也在客观上影响了人口结构。

【他山之石】

【新加坡】

分区规划缓解中心压力

主要通过调整城市功能分区规划来调控人口。按照市中心、次中心、副中心的结构将新加坡划为55个小区进行建设，组团和小区中布局合理，功能齐全，有效地缓解了城市中心人口和交通的压力。在上世纪60年代，重新评估了人口增长的可能性，将原来环形放射模式城市布局改为项链式的城市空间结构。

【美国】

税收向城郊农村倾斜

建立大都市圈，采用城市群布局，聚焦城市各种功能，扩大城市容纳能力。在行政手段上，美国通过立法在税收上向城郊和农村倾斜，扶持中小企业发展，将人口留在中小城市，避免过度集中。同时，严格限制在首都城市开办学校和严格限制招生人数，避免了高层次人才集中流向首都造成城市的人口压力。

【东京】

控制大学等新增项目

东京都市圈是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心。区域规划采用多层、多核的空间结构，在近郊开发区设有新宿等7个副中心以及多摩等4个大型新城。为了疏散产业，东京在1959年通过了《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。

同题问答

Q1:北京是否需要进行人口调控？

@刘昕(中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所教授)：中国的经济发展不均衡，大量优质资源集中在北京，如果任其发展，越来越多的人会集中到北京，从这个角度说应该调控。人口膨胀导致城市资源紧张，一些人才可能被挤出去，这对城市的长远发展不利。

@毛寿龙(中国人民大学公共政策执行副院长)：我主张不进行人口调控。人口有自己内在的发展规律，其变化和当地发展相联系，房子越来越贵，生活成本越来越高，自然就产生了壁垒。

@彭真怀(北京大学政治发展与政府管理研究所研究员)：北京集中了全国的优质资源，包括农村地区的水资源、电资源都服务了首都。但北京却没有为农村人口的城市化提供相应的承载力。而且北京遇到的问题与规划思路不对也有关。城市规划一圈一圈“摊大饼”，但功能分区却不明确，即便发展到八环，也会出现问题。

Q2:调控需要行政命令手段吗？

@刘昕：目前，人口问题很难靠市场力量来解决，如果完全不用行政手段调控，也没有更好的办法。任由人口继续发展，可能最终形成类似国外一些大城市的贫民窟，制造越来越多的社会问题。但政府的调控手段应该适度，过程要柔和些。

@彭真怀：靠行政命令解决人口问题肯定行不通，反而会造成反感，导致更多的社会问题。政府必须挖好渠才能引水，而不能靠强制手段把水指到哪个地方去。

Q3：对北京人口调控有何建议？

@刘昕：人口调控能否奏效取决于城市功能的强化。比如废品行业，北京这一块服务都是靠外来人口提供，那这些人的存在是很正常的。如果城市能提供更好的公共服务机制，外来人口可能就无法以此为业。政府要考虑的是提供一种什么样的产业，减少某一部分工作机会，从而实现人口调控。

@彭真怀：北京作为首都，应该率先探索城乡化制度创新，而不是“一堵了之”。北京解决人口问题不能就人口论人口，我建议对城市规划进行调整，比如通过行政部门外迁等手段，让京津冀形成大都市圈，对人口疏解也能起作用。