周达：中国宏观调控定位的逻辑演进与发展趋向

宏观调控的定位，即宏观调控的主体、任务和手段，是理解和实践宏观调控这一国民经济管理行为的重要前提。在中国，一个典型的事实是，改革开放后的宏观调控几乎伴随着经济运行的大部分进程，因此在不同历史时期宏观调控的定位随着经济转型的深入发展是不断演进的。通过考察中国改革开放后宏观调控定位的探索和演进情况，有助于我们全面的看待和了解宏观调控。

宏观调控是改革开放后在中国市场化转型的过程提出的一个新的经济概念。中国党和政府提出宏观调控是同治理经济环境、整顿经济秩序结合到一起的。1988年9月26日党的十三届三中全会的会议文件第一次提出：“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来”，“必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。”这是中央早期对宏观调控的定性，指明了宏观调控出现所依存的经济运行状态，以及宏观调控应该重点关注的方面和所应采取的手段。1988年10月11日国务院前总理李鹏在国务院全体会议上的讲话进一步指出：“在治理环境、整顿秩序的过程中，加强各级政府对经济的宏观调控，逐步建立完整的宏观调控体系，这本身就是改革的内容。在治理经济环境和整顿经济秩序当中，我们将更多地利用银行、税收、海关等经济调节手段，充分发挥各种法律、法规、条例的法治作用，同时也要使用一些必要的行政手段。”李鹏的讲话无疑是对宏观调控初期性质的进一步明确，并对宏观调控所应用手段做了进一步说明。纵览中国党和政府在改革开放早期的重要文献，我们可以发现其中对宏观调控的定位有这样几个特点：宏观调控是一种非常规的、暂时性的经济调节手段，是针对经济秩序与经济环境中的问题的；宏观调控不但具有总量调控的功能，而且具有结构调整功能（这已经完全不同于西方主流宏观经济学中单纯针对总量的政府干预）；宏观调控的主体是多元的，中央和地方政府共同构成了宏观调控的主体；宏观调控的手段具有多样性，以间接手段为主，是经济、法律和行政等手段的综合。

1988年以后，中国党和政府对宏观调控承担结构调整任务的基本认识更加坚定，随着经济波动形式的差异，尽管对宏观调控结构调整功能的强调有不同表达方式，但其触及经济结构的方向一直延续下去。例如，如1996年政府工作报告中提到：“要继续加强和改善宏观经济调控。保持合理的固定资产投资规模和在建规模，加大投资结构调整力度，提高投资效益。”其中宏观调控的目的是力争通过调整投资结构提高经济效益，投资结构调整同时也是对产业结构的调整。1997年党的十五大报告则提出“宏观调控的主要任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。”十五大报告的这种提法说明宏观调控结构调整功能不断强化，宏观调控结构调整的好坏直接关系到经济是否稳定增长。2003年宏观调控中的结构调整仍然和投资结构联系到一起，而且关注到了地区结构，如当年政府工作报告提到“重点支持基础设施建设，并同推进产业结构调整、企业技术改造、科技教育发展和生态环境建设结合起来，注意向中西部地区倾斜。”

关于宏观调控手段的认识也保持了延续性。1989年的中央政府工作报告再次强调了宏观调控手段还应包括纪律和思想政治工作这两种：“在治理整顿期间加强宏观调控，要综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，特别要注意更多地采取经济手段”。其后中央对宏观调控主要手段的认识又回归经济、法律和行政这三种。例如，1998年中央政府工作报告中提出：“社会主义市场经济条件下的宏观调控，必须按照市场经济规律，主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，对国民经济进行合理的调节。”2008年中央政府工作报告则提到“要加强和改善宏观调控，坚持主要运用经济手段、法律手段，发挥各种政策的组合效应”，中央在口径上延续了以往将经济与法律作为宏观调控最主要手段的提法，但也强调了其他政策手段相辅助的必要性。

追溯宏观调控定位演进的历史，其中有两个变化是值得关注的。

首先是宏观调控的发生状态产生了变化。宏观调控逐渐走向常态，逐渐由体制转轨时期的特殊产物转变为社会主义市场经济体制的重要组成部分，由非常规经济管理方式转变为常规的经济管理方式。例如，2005年政府工作报告提出“宏观调控与市场机制都是社会主义市场经济体制的有机组成部分”。由此可以看出，中央将运行良好的宏观调控体系列为健全与完善经济体制框架的重要方面，认为其关系到社会主义市场经济体制重要作用的发挥。宏观调控既然作为社会主义市场经济体制改革的重要内容，作为社会主义市场经济体制的有机组成部分，必然要在很长一段时间内存在，这就同初始阶段对宏观调控依存于经济环境、经济秩序非常规运行状态的定性具有很大差异。宏观调控将要长期存在的另一依据是中央对利用宏观调控保持经济长期稳定重要作用的肯定。中央曾多次强调宏观调控对经济长期稳定增长的重要作用，例如2003年中央政府工作报告提出“宏观调控要着眼于保持经济稳定较快增长”。从以上两个方面不难看出，宏观调控的发生已经从经济运行的非正常状态逐渐转向经济运行的一般状态，宏观调控已经成为政府管理国民经济运行的常规、持久方式。

其次是宏观调控主体发生了变化，中央政府作为唯一的调控主体被明确、强调。在改革开放的早期，中央对地方政府在宏观调控中的积极作用是认可的，地方也能在财政包干体制下对宏观调控产生较大影响，在理论界也有很多学者在研究地方政府特别是省级政府如何进行宏观调控的课题。伴随着经济转型过程中地方政府微观主体-政府二元角色的形成以及其带来的一些问题，中央开始强调宏观调控权力集中在中央的观点，宏观调控的主体也就被明确为中央政府这一唯一主体。例如，1993年中央政府工作报告指出：“各个部门和地方办事都要量力而行，从经济发展的大局出发，支持和服从国家的宏观调控……。”1994年我国进行了财税体制改革，明确划分了中央和地方的财权，中央对财政的掌控力度加大。随即，1995年党的十四届五中全会又再次强调：“宏观调控权必须集中在中央，要维护中央政策的权威，中央在制定政策时要充分考虑地方特点和利益。地方要自觉服从和顾全大局，遵循国家统一政策，正确运用国家赋予的必要权力……。”

从改革开放以来针对宏观调控定位的探索和演进情况来看，笔者认为有以下几点是值得理论界思考的：

第一，宏观调控是改革开放后在中国市场化转型的过程出现的经济现象，宏观调控是中国经济特有的经济现象，是中央政府根据对国民经济运行形势的基本判断，审时度势而采取的强力干预经济的特殊行动，属于特殊的国民经济管理行为。因此，宏观调控作为一个经济学概念是具有中国特色的社会主义市场经济建设实践的理论产物，它不是从观念中生发出来的抽象概念，而是在回应中国自1978年开始的面向社会主义市场经济改革开放实践中产生出来的问题时提出来的概念。

第二，宏观调控既然是中国特有的概念，那么就不能将它简单地等同于西方式的政府干预。但是，一个事实是目前理论界对宏观调控的理论解释和指导是多种多样，很多学者用西方凯恩斯主义的政府干预理论或宏观经济理论对此加以诠释，但这些理论解释和指导大多离中国国情太远，不能从根本上准确的对中国宏观调控加以定位，也难以对中国宏观调控有效性和合理性回答。进一步，简单的从西方主流宏观经济理论出发也难以为中国宏观调控实践提供合理有效的政策建议。

第三，从历史文献的梳理情况看，关于宏观调控的定位经过30年来多次宏观调控实践的探索形成了比较清晰的认识，但这并不能说明成功地进行宏观调控就是顺理成章的事情。必须注意的是，在改革开放30年后，实行宏观调控的体制基础和背景与20多年前相比有了很大的不同，在多元化产权格局和利益格局已经形成，而各类市场主体的权利意识和利益意识均大大提升，因而在宏观调控如何处理好中央和地方政府之间、政府和企业之间、政府和社会之间，社会与个人之间的利益关系，成为成功进行宏观调控的一个核心问题。

（转载自《北京行政学院学报》2008年第4期，参考文献略）

• · 孙国梁：走向科学发展：中国发展观的演进与建构 　|　 2008-08-20
• · 林晖：货币政策决策的科学性和有效性：基于从紧货币政策的反思 　|　 2008-08-20
• · 王静：中国宏观调控反思：基于2003年以来的调控实践 　|　 2008-08-20