黄小虎：农地经营权抵押是大方向(3)

集体建设用地放开：倒逼综合改革

EEO：农村集体建设用地进入市场是另一个关注焦点，在三中全会召开前，各地方政府积极推行，并出台了很多地方规章。你认为《决定》对此会有哪些规定和突破？

黄小虎：集体建设用地是个很大突破，当然这种突破，方向昭示的意义大于现实意义，因为目前放开的范围很小，就是城镇规划区之外。实际上，城镇规划区之外的集体建设用地大概占整个农村集体建设用地不到5%，这个量很小，特别是建制镇之外的纯农区，用地矛盾并不一定很尖锐，矛盾尖锐的是大中城市城郊结合部。

这个问题要回过头来看，在相当长时间，学者政策研究者建议，要赋予农民土地财产权，赋予集体建设用地与国有土地平等的权力，但是始终没有放开。原因可能是两个担心。一个是建设用地和农地的级差收益很大，担心农民在利益驱动下把农地变成非农地，耕地保护难度就更大了。

再一个担心就是现有的城乡利益格局会改变。近些年城市的发展，很大程度上是农村、农民的贡献。城市建设投入的大量资金从哪里来？其中相当数量是从农民土地上产生的：一是出让收入，征地以后，经过初步开发，然后可以到市场上挂牌出售，收入巨大；二是城市建设需要大量银行贷款，贷款需要抵押，抵押物往往就是土地；三是分税制改革后，属于地方的税种如建筑税、房地产税，这个税怎么增长？很显然只有大兴土木才能财源滚滚，所以地方政府热衷于房地产开发。这就叫“土地财政”、“土地金融”，而一旦将其切断，很多城市的建设就得停。如果集体建设用地进入市场，政府不能随便征地，那么可能带来地方财政的巨大压力问题。所以说解决这个问题不是单纯土地制度问题，还涉及财政体制、投融资体制、甚至政府职能、干部体制，等等。在相关改革没有到位情况下，放开集体建设用地进入市场，城乡利益关系会有重大调整。对此，中央决策层表现得十分谨慎。

EEO：如果放开集体建设用地市场，势必会影响城市政府的土地收益，同时对城市土地市场产生冲击。

黄小虎：肯定会有一定影响，但应看到，现在这种从农村和农民身上提取大量城市建设资金的做法，本来就是不符合市场经济规律和不公平的。放开以后，一方面使农民增加财产性收入，另一方面，可以形成倒逼机制，促进政府职能转变，促进财政体制改革，促进投融资体制改革，促进农民工的社会保障制度建设，促进对城市存量土地的集约利用，减少占用耕地，等等。就是说，这项改革可以成为推进综合配套改革的关键环节。

放开集体建设用地市场，会不会对城市土地市场产生冲击？小的冲击可能有，但从根本上是相辅相成的。从目前各地集体建设用地的自发流转情况看，愿意使用农村集体建设用地的，多为小企业，而大中型企业、跨国公司等，还是会选择城市的开发区。开放集体建设用地市场后，如引导得当，还会使城市的产业升级和结构调整，有合法的、顺畅的出路。即使是在集体土地上搞房地产开发，只要是合法取得和符合规划，其实也没什么可怕。这些年城市房价高得离谱，一个重要原因是缺少竞争，政府对开发商保护过度，只有竞争，才能使房价回归理性。

EEO：在农村集体建设用地改革上，各地有过不同的探索，据你了解，这些试点推行情况如何，是否有成熟经验推广？

黄小虎：集体建设用地改革在土地系统曾经有过几个试点，江苏苏州、浙江湖州实际上就是推行同地同价同权，构建统一的土地市场，但这些试点在当时的大环境、大制度没有改变情况下，遇到了一些困难。比如湖州允许集体建设用地出租、出让、入股，也允许抵押，但在实际抵押的时候银行不承认，只有本地信用社给点小额贷款，时间久了，就搞不下去。湖州的做法曾经一度搞得挺好，但是这些年有些不了了之。我的看法是，地方试验最终成败与否，还取决于大环境能否改变。